海通宏觀姜超：我國政府究竟給企業發放了多少補貼？

　　摘要

　　政府向企業發放補貼是我國實現產業政策的重要抓手之一，我國政府究竟向企業投入了多少補貼？補貼對于行業發展又起到怎樣的作用？本專題對此進行展開分析。

　　政府補貼知多少？我國政府究竟給企業發放了多少補貼？通過上市公司數據估算，17年我國政府向企業發放的補貼規模在數千億級別，若取中性假設的估計值，則企業17年所獲補貼金額超過4300億元。補貼資金分配給了誰？ 17年金融、鋼鐵和有色等行業所獲補貼金額在各行業中領跑，而休閑服務行業補貼金額墊底。通過測算公司所獲政府補助金額與補助企業的利潤總額之比，我們發現，國防軍工、紡織服裝、TMT、農業和裝備制造行業對政府補貼的依賴程度更深，而金融和地產行業對補貼依賴程度不高，但恰恰是對補貼依賴較低的金融、鋼鐵行業占據了最多的政府補貼資源，反映出補貼資金分配在某種程度上并不合理。此外，政府補貼的分配向國有企業傾斜，在民營企業融資成本已經較高的情況下，進一步加劇了其資金困境。

　　“類補貼”還有哪些？某些行業和企業也會得到政府特定的政策或資金安排支持，這些“類補貼”項目事實上與直接補貼的效果相同：央行創設的PSL助力棚改貨幣化安置，最終轉化為地產企業的收入，事實上形成對地產行業補貼。18年7月PSL累計新增投放就已超過5000億元，補貼規模仍相當可觀；即便看起來銀行業對補貼的依賴程度最弱，但事實上，長期存在的存款利率限制，已經使得銀行利潤的主要來源——凈息差得以維持，形成了實際的直接補貼效果。據我們估算，銀行在居民和非金融企業部門儲蓄上得到的補貼總金額約為3.5萬億；出口企業享受的出口退稅政策事實上也是一種補貼紅利，17年我國出口退稅金額占稅收收入比例達9.6%，財政負擔不輕。

　　補貼是把“雙刃劍”：光伏vs新能源車的啟示。光伏行業在補貼政策支持下擴張較快，17年新增裝機量全球過半，但產能擴張帶來的發電棄光問題也較為嚴重。過度補貼一方面使財政資金不堪重負，另一方面也使得行業注重規模擴張甚于技術提升，制造商利潤率被一再攤薄，隨著補貼政策退坡，行業整合或將加劇。而新能源車行業處于起步階段，在補貼帶動下產銷兩旺，產能過剩的苗頭開始出現。由于吸取光伏行業的教訓，在產能還未嚴重過剩情況下就逐漸退出補貼，并且一再提高補貼的技術門檻，增強行業內生發展動力。由此可見，補貼是把“雙刃劍”：一方面，補貼的確激勵了行業的快速成長；而另一方面，如果補貼未能隨著行業壯大而適時調整，則會帶來產能盲目擴張、技術進步緩慢的惡果，過于依賴補貼并不可取。

　　積極財政三板斧，還是減稅最靠譜。近期國常會指出，積極財政政策要更加積極，而其落實無非通過三種方式：擴大政府購買性支出、發放財政補貼以及推進減稅降費。政府購買拉動需求，債務問題終為隱患。擴大政府購買性支出能夠拉動需求，但需要財政資金支持，要么通過提高稅收，要么通過舉債籌措。而目前企業稅負已然不低、居民個稅增速遠高于收入增速，并且地方政府隱性債務也在過快增長，擴大政府購買副作用太大；補貼改善企業收入，扭曲價格引發爭議。補貼可以改善企業收入，但扭曲了市場價格，易被國際社會詬病，在外部摩擦加劇的當下也并不合適；減稅降費正向激勵，積極財政最為靠譜。減稅降費提升企業利潤率，且重在獎勵優秀企業，形成正向激勵，在政府購買和補貼副作用較大情況下，作為積極財政手段最為靠譜。

　　政府向企業發放補貼是我國實現產業政策的重要抓手之一，在扶持和發展我國較為薄弱且具有戰略意義的行業上發揮了重要作用。我國政府究竟向企業投入了多少補貼？補貼分配給了誰？補貼對于行業發展起到了怎樣的作用？這些都是值得我們深思的問題，本專題對此進行展開分析。

　　1。 政府補貼知多少？

　　1.1 補貼規模多大？

　　我國政府究竟給企業發放了多少補貼？

　　從宏觀層面來看，由于財政支出數據披露的缺失，這一問題顯得很難回答。但好在隨著會計準則的完善，上市公司對政府補助數據的披露日益規范，我們可以利用上市公司數據對全國的企業補貼情況進行簡要的估算。

　　據wind數據統計，A股上市公司17年所獲政府補助總計1302億元，而17年上市公司利潤總額達44872億元，上市公司政府補助占利潤總額比例約為2.9%。而據我們估算，17年我國全部國有及規模以上非國有工業企業利潤總額約為85758億元，假定各行業企業利潤總額比例與行業增加值比例大體相當，則估算得17年我國全部企業利潤約為25.33萬億元。

　　上市公司作為行業龍頭，不論是從規模還是從對經濟的影響力上看，一般來說均要高于非上市公司，因而可能更易獲得政府補貼。17年上市公司政府補助占利潤總額比例約為2.9%，而在估算非上市公司獲得政府補貼金額時，這一占比理應有所下調。那么，在假設非上市公司政府補助占利潤總額比例分別為上市公司的80%、60%、50%、40%和20%的條件下，估算得17年我國企業所獲政府補貼金額分別為6142億元、4932億元、4327億元、3722億元和2512億元。

　　由此可見，17年我國政府向企業發放的補貼規模在數千億級別，若取中性假設(非上市公司補助占利潤比例為上市公司的50%)，則企業所獲補貼金額超過4300億元。

　　補貼規模漸增，覆蓋范圍擴大。從上市公司層面來看，政府補貼的規模在逐漸增加，10年所有上市公司獲得的政府補助金額僅約為381億元，每家獲得政府補助的公司平均補貼金額為0.21億元，而17年所有上市公司獲得的政府補助金額達到1302億元，每家公司平均獲得的補貼金額也增加至0.39億元。與此同時，補貼的覆蓋范圍也在日益擴大，10年上市公司中獲得政府補助公司占比約為89%，17年這一比例已升至97%，每年平均增長超過1個百分點。

　　1.2 補貼分給了誰？

　　我國政府如何分配補貼資金？以現有上市公司數據為樣本，我們可以一窺端倪。

　　金融鋼鐵領跑，休閑服務墊底。從17年得到政府補助的現有上市公司情況來看，金融、鋼鐵和有色等行業所獲的補貼金額在各行業中領跑。銀行業上市公司17年所獲政府補助金額的中位數水平高達0.58億元，鋼鐵行業也接近0.35億元，而所有上市公司的補貼金額中位數水平僅約0.12億元，不足銀行業的四分之一，也只有鋼鐵行業的三分之一。休閑服務行業補貼金額墊底，中位數水平僅約0.05億元，并且除去金融、傳媒兩大服務行業外，其它服務行業補貼金額普遍較低，大都在平均水平以下。

　　哪些行業更依賴補貼？

　　國防TMT領先，金融地產居末。通過測算公司所獲得的政府補助金額與補助企業的利潤總額之比，我們能夠判斷哪些行業公司更依賴于政府補貼。從17年得到政府補助的現有上市公司情況來看，國防軍工、紡織服裝、TMT、農業和裝備制造行業對政府補貼的依賴程度更深，其17年補貼占利潤總額的比重均超過9%，而金融和地產行業對補貼依賴程度不高，補貼占利潤總額之比不足2%。

　　以上分析可以看出，從補貼資金和對其依賴程度的匹配性上來看：對補貼資金依賴程度墊底的金融、鋼鐵行業已處于發展過度甚至產能過剩的階段，但占據了最多的政府補貼資源，而由于利潤被研發活動占用，亟須政府補貼支持的計算機、通信和裝備制造等高技術行業，獲得的政府補貼資源卻還未達到平均水平。

　　分配傾向國有企業，民企處于不利地位。從公司屬性上來看，政府補貼資金在分配上傾向于國有企業，而民營企業處于不利地位。在上市公司中，17年獲得補助的中央國有企業，其所獲政府補助金額的中位數水平約為0.2億元，在各類型企業中排在首位，地方國有企業中位數補助水平也接近0.16億元，而民營企業尚不足0.1億元，不足央企的一半。眾所周知，民營企業在金融市場上融資成本要高于國有企業，一向存在著“融資難、融資貴”的現象，而如今低成本的政府補貼資金，大部分同樣被國有企業占用，某種程度上也進一步加劇了民營企業的資金困境。

　　2。 “類補貼”還有哪些？

　　除去政府直接以補貼名義向企業發放的資金之外，某些行業和企業也會得到政府特定的政策或資金安排支持，這些“類補貼”項目事實上與直接補貼的效果相同，并且同樣具有不小的規模。

　　PSL助力貨幣化安置，間接補貼地產行業。抵押補充貸款(PSL)是央行創設的創新型貨幣政策工具，其主要目的在于為棚改貨幣化安置提供穩定的資金支持。央行投放的PSL資金最終轉化為安置居民的購房款，使得因缺乏購買力而高企的三四線地產庫存得以去化，這一過程中PSL資金大部分變成了地產企業的收入，事實上形成對地產行業的補貼。17年新增PSL投放規模6350億元，18年7月PSL累計新增投放就已超過5000億元，即便考慮到轉化為收入中存在的漏損，補貼規模仍相當可觀。

　　存款利率限制仍存，補貼銀行增厚利潤。即便看起來銀行業利潤穩健，對補貼的依賴程度在所有行業中最弱，但事實上，長期存在的存款利率限制，已經使得銀行利潤的主要來源——凈息差得以維持，形成了實際的直接補貼效果。

　　先僅從居民部門存款來看，17年末居民儲蓄余額約為64萬億元，其中活期占比39%，定期占比約為61%，假定活期存款利率相對基準利率上浮50%，而定期存款利率按照融360統計的17年商業銀行定期存款利率均值2.28%，得到居民平均存款利率約為1.6%，而17年貨幣基金和銀行理財年化收益率約為4%-5%，若取均值4.5%作為市場化存款利率水平，則估算通過存款利率限制使得銀行在居民儲蓄上獲得的補貼金額約為1.86萬億。按此方法估算，銀行在居民和非金融企業部門儲蓄上得到的補貼總金額約為3.5萬億。

　　退稅規模日益龐大，出口企業獨享紅利。出口企業享受的出口退稅政策事實上也是一種補貼紅利，這一政策在改革開放初期對于刺激我國產品出口起到了重要作用，但目前其它對我國較大規模的貿易順差已存在一定意見，因此，繼續為刺激出口而大規模補貼或并不利于貿易爭端的解決。17年我國出口退稅金額高達1.4萬億元，占稅收收入比例已經達到9.6%，財政負擔已然不輕。

　　3。 補貼是把“雙刃劍”：光伏vs新能源車的啟示

　　補貼是否可以持續帶動行業的發展？從光伏和新能源車這兩行業的發展經驗來看，這一問題的答案并不樂觀，事實上，補貼是把“雙刃劍”：一方面，補貼的確激勵了行業的快速成長；而另一方面，如果補貼未能隨著行業壯大而適時調整，則會帶來產能盲目擴張、技術進步緩慢的惡果，過于依賴補貼并不可取。

　　補貼政策伴隨著我國光伏行業發展。08年金融危機導致海外市場需求收縮，為扶持我國光伏行業發展，適時啟動了金太陽示范工程，對并網光伏發電按投資額的50%予以補助。補貼帶動了光伏產能的快速擴張，這也直接導致了11-12年期間歐美對中國光伏企業的“雙反”調查。而13年光伏行業“國八條”的出臺，規劃到15年總裝機容量達到35GW以上，并明確光伏補貼期限為20年，光伏行業在補貼激勵下再迎發展高峰。此外，一直以來存在的上網電價補貼制度也使得行業利潤得以維持，不斷吸引新的產能投入。

　　光伏新增裝機全球過半，發電棄光問題嚴重。在補貼政策的推動下，我國光伏行業的擴張速度較快，17年我國光伏新增裝機規模超過五萬兆瓦，占全球新增裝機比重超過50%，累計裝機規模也已連續三年位居全球首位。但我國目前尚不足以消納如此規模的光伏產能，發電中的棄光問題仍較嚴重，17年甘肅、新疆兩個光伏發電大省棄光率均在20%以上。

　　財政不堪重負，價格競爭激烈。補貼成就了光伏行業，但過度補貼也使得行業產能盲目擴張，目前補貼對光伏行業發展已經弊大于利：一方面，補貼帶來了財政資金負擔的加重，可再生能源發展基金的缺口不斷擴大，因而不得不一再上調可再生能源電價附加費率，光伏上網電價的補貼標準也一降再降；另一方面，補貼政策使得行業注重規模擴張甚于技術提升，以量取勝的競爭格局令制造商的利潤率被一再攤薄，光伏組件的出口單價由14年初的0.69美元/瓦降至18年6月的0.33美元/瓦。

　　補貼退坡加快，行業面臨整合。18年5月，發改委等三部委下發《關于2018年光伏發電有關事項的通知》，提出要加快光伏發電補貼退坡，降低補貼強度，標桿上網電價每千瓦時再降0.05元，并且不再安排18年普通光伏電站建設。補貼退坡的加快使得光伏行業面臨考驗，產能過剩下的競爭將愈發激烈，行業整合進程或將提速。

　　新能源車行業起步，補貼帶動產銷兩旺。我國新能源車行業正處于發展起步階段，目前產銷量占比仍在5%以下，而我國對新能源車的補貼帶動了產銷量的快速增長。05-15年的十年間，我國政府對新能源汽車補貼總額超過全世界的一半，16年政府補貼更是突破800億元。由此帶來新能源車產銷量的增速遠超汽車行業總體增速，16年以來新能源汽車產量月平均增速超過60%，而汽車產量平均增速不足10%；新能源乘用車銷量月平均增速超過90%，而乘用車銷量平均增速僅在8%左右。

　　產能過剩苗頭已現。補貼拉動下的新能源車行業已出現產能過剩的苗頭，據中國汽車流通協會數據，15年-17年6月底，各類車企已經公開的新能源汽車產能規劃超過2000萬輛，是《汽車產業中長期發展規劃》中設定目標的10倍，而這些項目大多將在2020年之前建成投產。

　　補貼適時退坡，標準逐漸提高。吸取了光伏行業的經驗教訓，新能源車補貼政策提前做出了調整：一方面，在產能還未進入嚴重過剩期，補貼標準就開始逐年退坡，以防止企業產能進一步盲目擴張；另一方面，新能源車補貼所適用的技術標準也在穩步提高，補貼向性能指標更優的新能源車集中，以激勵企業通過研發創新，不斷提升新能源車的技術水平，增強行業的內生發展動力。

　　光伏和新能源車行業的發展經驗啟示我們：補貼的作用應當僅限于發展初期提供起始動能和技術創新激勵，而行業發展最終必須擺脫補貼依賴，未被慎用的補貼政策很容易使行業陷入產能過剩的困境。

　　4。 積極財政三板斧，還是減稅最靠譜

　　近期國務院常務會議指出，積極財政政策要更加積極，而積極財政的落實無非通過三種方式：擴大政府購買性支出、發放財政補貼以及推進減稅降費。

　　政府購買拉動需求，債務問題終為隱患。首先，就擴大政府購買性支出而言，其優點在于能夠直接對需求產生拉動，符合擴大內需的方針，但是，副作用在于需要財政資金予以支持，要么通過提高稅收，增加企業和居民部門的稅收負擔；要么通過舉債方式籌措，推升政府債務。而目前企業部門稅負已然不低、居民個稅增速遠高于收入增速，并且地方政府隱性債務也在過快增長，擴大政府購買支出來推動積極財政副作用太大。

　　補貼改善企業收入，扭曲價格引發爭議。發放財政補貼可以直接改善企業收入，對稅收也有一定的促進作用。但一方面，補貼其實質是將其它行業創造的利潤轉移至補貼行業，不利于經濟效率的提升；另一方面，補貼會扭曲市場價格，容易被國際社會認定為不公平競爭。

　　減稅降費正向激勵，積極財政最為靠譜。減稅降費的效果雖然不如補貼直接，但會提升企業的利潤率水平，并且，減稅重在獎勵優秀企業，企業創造的利潤越多，則減稅使其獲益越大，這種正向激勵機制使其對經濟效率的改善尤為明顯。在政府購買和補貼支出均存在約束、實施中副作用較大的情況下，減稅降費作為積極財政政策的手段最為靠譜。

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